中新社北京6月15日電 題：世界大城市交通治理有何啟示？

　　——專訪北京交通發展研究院院長郭繼孚

　　作者 李晗雪

　　近幾十年里，中國民眾見證并享受到了高速城市化帶來的美好生活變革，也隨之面臨困擾各國的“城市病”，其中一大癥候就是交通擁堵。尋溯世界城市發展史，交通擁堵問題起于何時？是否已有一些特大城市探索出疏解擁堵的方向？這些經驗對中國城市交通治理有何借鑒價值？就此，中新社“東西問”專訪了北京交通發展研究院院長郭繼孚。

　　現將訪談實錄摘要如下：

　　中新社記者：請問世界大城市中的交通擁堵問題起于何時？最嚴重的交通擁堵出現在什么時期？

　　郭繼孚：城市交通擁堵是世界性難題，國際大城市發展進程中，幾乎無一例外都曾經歷、現在也依然備受交通擁堵問題困擾。交通擁堵也不只是機動車時代面臨的難題，早在馬車時代，交通就開始堵了。

　　17世紀至19世紀末，馬車在西方城市逐漸普及，19世紀中后期開始爆炸式增長。由于缺少有效的規章與管理，人、“車”在沒有任何交通標志標線的道路上混行，不可避免地出現了嚴重擁堵。

　　1908年福特小汽車生產線誕生后，汽車逐漸走入尋常百姓家。二戰后的經濟復蘇時期，世界許多城市機動車保有量激增，隨之催生交通擁堵。

　　中新社記者：面對尤其是小汽車普及后產生的交通擁堵，倫敦、東京等世界知名特大城市是如何疏解的？主要思路是什么？

　　郭繼孚：國際經驗表明，城市發展到一定階段，必然面臨功能疏解、城市更新。但功能疏解只是交通治理的一個方面，轉變交通發展方式是關鍵。

　　以東京為例，20世紀60年代東京都市圈(面積13566k㎡，接近北京市面積)處于快速城市化、機動化階段，有近2000萬人口，機動車不足200萬輛，但道路擁堵已十分嚴重，早晚高峰時段軌道列車擁擠異常，被稱為“通勤地獄”。

　　2020年，東京都市圈增至3691萬人口、1623萬輛機動車，交通反而變得通暢了。東京是如何做到的？其經驗主要可總結如下。

　　一是以大容量、高效率的軌道交通支撐都市圈運行，這是交通狀況能在人口激增背景下得以改善的最根本因素。20世紀60年代，東京都市圈的軌道交通客運量約為1000萬人次/天，如今增加至近4000萬人次/天，是當前北京軌道交通日客運量的4倍。

　　二是重視軌道交通對城市發展的引導作用。許多人以為是高強度開發導致了交通擁堵等“城市病”，其實未必。東京城市發展的一大特點，就是圍繞綜合交通樞紐進行高強度開發，這些交通樞紐經充分、合理的規劃，實現了不依賴小汽車的強大疏解能力，使得高強度開發地區并未成為我們想象中的交通瓶頸、路網堵點。

　　如日本東京站所在的大丸有地區，在1.2平方公里內聚集著4300家企業，就業人數28萬余人，就業崗位密度高達23萬個/k㎡，開發強度高于中國多數城市的CBD地區。東京大部分高強度開發都圍繞已有的綜合交通樞紐規劃和建設，東京站、新宿站等周邊建筑容積率普遍超過10，融合商業、辦公、休閑娛樂等多種功能，這些地區也成為東京經濟最繁榮、土地價值最高之地。

　　以東京站為例，其建筑主體共8層，設有30個站臺，保障了約14條軌道交通線路在此停靠；2平方公里內分布了100多個出入口，實現了軌道交通與周邊建筑群的一體化，乘客可以暢通從周邊區域集散，刮風下雨都不受影響，大家當然愿意借軌道出行。

　　據統計，到達大丸有地區(東京站所在地)的出行中，有83%乘坐軌道交通到達，乘小汽車到達的比例僅4%。

　　三是以停車治理為抓手調控小汽車保有及使用。從國際經驗看，停車治理是引導機動化進程和緩解交通擁堵最有效、使用最廣泛的措施。日本政府于1962年頒布《關于確保汽車保管場所等的法律》(又稱《車庫法》)，規定購車者必須確保車輛有位停放，不得將道路作為車庫使用。“有位購車”制度實現了土地資源對機動車保有需求的約束。

　　其次，東京還花了幾十年時間開展清理違停的“掃馬路運動”，并高力度處罰違法停車行為，甚至以刑事手段打擊，如《車庫法》規定，將道路作為車庫使用，將處三月以下有期徒刑或20萬日元以下罰款。

　　東京的經驗表明，交通擁堵問題并非不可解。1970-2020年，東京都市圈增加的車輛主要集中在城市外圍地區，目前，東京人口密集的中心區小汽車保有率低、使用強度小，交通擁堵也明顯緩解。2018年東京都市圈小汽車出行比例為27%，軌道交通出行比例33%，位于市中心區的東京都23區軌道交通出行比例高達51%，小汽車出行比例僅8%，遠低于中國北京等城市中心區的小汽車出行比例。

　　中新社記者：類比世界大城市交通發展史，您認為中國的交通發展處于何種階段？目前我們治理城市交通面臨的最主要難題是什么？

　　郭繼孚：當前中國正處城鎮化中后期，未來農業人口市民化加快推進，城鎮化率還有較大提升空間。超大、特大城市交通出行仍將持續增長，特別是跨行政區劃的特大城市都市圈交通正在形成。同時，中國仍處于機動化快速發展階段，千人汽車擁有量仍遠低于發達國家，汽車產業市場尚未飽和。

　　目前中國城市交通治理面臨如下主要難題：

　　一是交通與城市發展不協調。當前，中國超大、特大城市軌道交通客流強度較低，主要原因是人口和就業崗位在軌道周邊的集聚程度不足。例如軌道交通布局與職住空間存在錯位、重要功能區的公共交通特別是軌道交通支撐力度不足、站點周邊開發強度低、站點設置與周邊土地結合不緊密等，制約了軌道交通出行吸引力的提高。

　　與國際城市相比，中國都市圈范圍內市郊鐵路(區域快線)供給存在明顯短板。以北京市為例，現軌道交通網絡以普速地鐵(30-40km/h)為主，采取“站站停”方式服務，長距離出行效率低、與小汽車競爭缺乏優勢。據統計，北京市軌道交通門到門出行時耗超1小時占比40%；北三縣進京通勤出行中小汽車占比高達35.2%，比例明顯偏高。

　　二是城市公共交通的可持續發展出現問題。當前，中國城市公共交通發展已到瓶頸階段，一方面，公共交通客運量增長乏力甚至出現下降，在與小汽車的競爭中優勢不夠。同時，公共交通財政的可持續性面臨較大挑戰。

　　三是小汽車“高密度聚集、高強度使用”問題突出。世界城市發展史表明，小汽車可以發展多少，不是取決于收入高低，而是取決于該區域的人口密度、土地資源稀缺度。中國一些大城市的情況，與國際大城市機動車保有和使用普遍遵循的“外高內低”分布特征相反。

　　如北京市機動車主要聚集在高密度中心區，人口最稠密的東西城，人均機動車保有量達到0.58輛/人，約是東京等國際城市核心區的兩倍多(東京都核心6區人均機動車保有量為0.25輛/人，巴黎市中心人均機動車保有量為0.22輛/人)，中心城區小汽車出行比例也是國際城市同比地區的兩倍多。既有的搖號、限行政策無法根本上解決小汽車高密度聚集、高強度使用問題，超大、特大城市私人小汽車擁車及用車管理政策亟須創新。

　　四是停車治理難題仍需破解。當前中國停車治理難度很大，面臨需求不斷膨脹，但供給乏力，缺口持續擴大等難題。“亂停車”是對有限城市空間資源的無序占用。根據中國《城市停車規劃規范》，一個停車位約需占用30㎡的土地，與北京市城鎮居民的人均住房建筑面積大致相當(33㎡)。然而，目前城市停車收費價格與其所占用的空間資源價值遠不成正比，大城市的免費停車比例仍然很高。2021年北京市通勤出行的免費停車比例高達58.6%、夜間居住區免費停車比例為45.63%。另一方面，違法停車處罰力度不足，違停成本甚至低于按規定需交的停車費，無法保證經濟杠桿對車主行為的規范效力。

　　另外，中國已明確提出2030年“碳達峰”、2060年“碳中和”目標，而在2013年以來中國碳排放增速已趨平緩的情況下，城市交通碳排放量已成為增速最快的領域。數據測算顯示，北京私人小客車出行碳排放占整個城市客運碳排放70%，每萬人公里碳排放量分別是軌道交通、地面公交的7倍和4倍。因此，私人小客車是交通碳排放的絕對主體和減排重點。

　　中新社記者：您認為世界各大城市疏解交通擁堵的成功案例，對中國城市交通治理是否有借鑒意義？

　　郭繼孚：習近平總書記強調，“中國式現代化既基于自身國情、又借鑒各國經驗”。今天中國的眾多城市正在經歷發達國家城市曾經歷的發展過程，也面臨許多類似問題。雖然中外城市在社會、經濟、政治與文化上都有不同，但城市與交通發展也具有眾多普適性規律，世界其他特大城市成功疏解交通擁堵的案例，對中國城市交通治理當然具有借鑒意義。

　　國際經驗表明，大城市交通擁堵并非不可救藥，關鍵在治對路子。人多車多不必然導致擁堵，關鍵是轉變交通發展方式。例如，落實公交優先理念，重視和大規模修建城市軌道交通系統、大力施劃公交專用道。再如開展亂停車治理、擁堵收費，減少市中心小汽車保有量和出行量，推動轉變交通發展方式。又如復興“慢行交通”、重視城市生態環境的優化和公共空間改造，打造以人為本的交通出行環境等等。

　　從世界其他特大城市的經驗看，無論是軌道交通的更新改造、對亂停車的治理、還是慢行交通環境的改善，都經歷了半個多世紀的艱辛治理過程。我們應該從世界大城市的經驗中汲取智慧，深刻認識到城市交通治理是一項長期而艱巨的任務，保持戰略定力，持之以恒、久久為功，才能實現城市交通的真正變革。(完)

　　受訪者簡介：

　　郭繼孚，北京交通發展研究院院長、教授級高工、博導，兼任中國城市公共交通協會副理事長，有超過30年的大城市交通擁堵治理的工作經驗，主持完成了北京2008年奧運會和北京2022年冬奧會的交通規劃、交通組織管理方案等，以及城市交通擁堵指數、地鐵預約進站、綠色出行碳普惠等創新性成果。